近段时间，从贵州毕节5名流浪儿垃圾箱生火取暖中毒身亡到兰考私人收养所火灾七孩童死亡事件，悲剧一再发生，让我们不得不沉痛地思考，如何构建一个完善的儿童保护与福利机制，避免悲剧再次发生。对此，本报记者采访了北京青少年法律援助与研究中心副主任张文娟。
很多孩子处于监护真空状态
南方都市报（以下简称南都）：悲剧的发生，原因可以从三方面分析，一个是家庭，一个是社会，还有一个是政府。那先从家庭说。有观点认为，家庭监护的责任，在中国似乎远没有制度化，家庭遗弃、暴力一再发生，几无外界干预？问题在哪里？
张文娟：家庭是儿童的最佳养育场所，家庭出问题的孩子，将会是最困境的孩子。或者用专业术语说，监护出问题的孩子，将是最困境的孩子，因为他们往往是隐性困境，也即不容易被政府和大众广泛关注到。像这些年出现的很多悲剧性案件，如最近的兰考火灾悲剧暴露出的弃婴问题，前段时间发生的毕节五男孩闷死垃圾桶悲剧暴露出的流浪儿童问题，还有总在上演的儿童遭受家庭暴力问题，都是监护困境问题的典型类型。也充分暴露了我国儿童福利制度的不足。
关于造成困境儿童保护障碍的问题，很多已经非常明显，如监护制度的设计。1986年的《民法通则》关于监护制度的规定，具有明显的计划经济烙印，在父母之后和政府之前为太多人设定了义务。父母是第一顺序监护人，然后是祖父母、外祖父母、兄姐，亲属，父母所在单位、居委会、村委会，最后才是民政代表承担国家监护。这些人又不可能真正承担义务，如父母所在单位、居委会、村委会，这就导致很多孩子处于监护真空状态，出现了很多事实上无人抚养的孩子，在可怜地求生存。
政府刻意回避对父母履行监护职责的监督。这既有立法质量问题，也有执法意识和执法水平问题。现在不能说无法可依，但的确很粗糙。现在监护监督尴尬在具体实践中的体现是，我们没有发现困境儿童的机制，没有举报后的回应机制。现在公民的儿童保护意识也在逐步提高，也有很多热心人发现困境后，想跟政府沟通，但是不知道谁应该举报，向谁举报，举报了谁来调查，调查了能否给他反馈等。再下一步，如果调查属实，比如孩子被确定为遗弃，或者孩子因遭受家庭暴力而流浪，或者孩子还将面临更严重的家庭暴力，谁为这些孩子提供紧急庇护等安置？还包括：对那些严重不称职的父母启动司法干预程序？如果父母被撤销监护资格，谁来做监护人？具体到兰考事件，如果存在这样一个无缝衔接机制，不至于有那么多孩子在被遗弃时政府不知道，不至于孩子的身世不清楚，不至于不了解孩子被遗弃的原因，不至于被发现了无法送到政府的福利机构，不至于使这些孩子长期处于监护待定状态，不至于使这些孩子的养育长期失范。
我认为困境儿童的保障，目前最应该强化的是政府责任。社会的角色很重要，但是，其作用的有效发挥，需要政府责任的到位。尤其是对于监护困境的孩子，如果政府角色缺位，社会爱心的作用是有限的，可持续性也弱。比如，袁厉害虽然对这些奉献了多年的爱心，但是，从法律上看，她与绝大多数孩子的身份关系是没有法律保障的。而且，她也无法通过送养方式让孩子回归家庭，得到长久安置。
南都：我们首先从弃婴谈起，兰考事件暴露出弃婴的福利保障有哪些问题？
张文娟：根据《民法通则》第16条规定，如果一个孩子实在没有人能够担任监护人，政府民政部门应当成为监护人；2010年国办《关于加强孤儿保障工作的意见》更是明确，“对没有亲属和其他监护人抚养的孤儿，经依法公告后由民政部门设立的儿童福利机构收留抚养。”“各省、自治区、直辖市政府按照不低于当地平均生活水平的原则，合理确定孤儿基本生活最低养育标准，机构抚养孤儿养育标准应高于散居孤儿养育标准，并建立孤儿基本生活最低养育标准自然增长机制。”这就说明，弃婴应该由国家监护，而且中央由专项经费保障。
这次兰考火灾后，当地民政部门解释，这些弃婴没有进入国家监护的原因，主要有两点：一是当地没有儿童福利机构；二是民政部门没有强制执法权。我们就针对这两点解释，分析现在弃婴福利保障面临的主要问题。
即使当地有儿童福利机构，弃婴就都能进入国家监护吗？如果回答是肯定的，这就需要一个前提，那就是谁家什么时候遗弃孩子，国家得知道。我们现在显然做不到。首先，我们没有高风险家庭的动态监测机制，这导致，谁家可能扔孩子，我们不知道。其次，孩子被扔后，我们的发现机制也不健全。我们没有一个强制举报制度，即规定谁应该举报，举报给谁，谁应该在多长时间内查找生父母，谁应该对孩子进行临时监护。没有这个机制，一方面可能造成很多弃婴不能及时进入到政府的视野；另一方面，可能导致福利机构接受孩子后对孩子的后续安置面临法律风险。我培训过700多名儿童福利院院长，每次培训时，儿童福利院院长都会提弃婴的问题，也暴露机制不健全给他们工作带来的被动。
关于强制执行权，不是什么职能都赋予民政，而是要理顺机制，各尽职责的同时实现无缝衔接。比如说，弃婴父母的查找，遗弃是犯罪行为，公安机关有立案侦查的义务。另外，法律依据的缺乏也可能因为立法不健全。社会主义法治理念读本都指出，现在存在部门利益法制化的特点，这意味着真正的利害群体缺乏话语权，从而影响了立法质量。具体到《收养法》只规定，收养不登记，不成立，至于孩子的权益怎么保障，没说，这可能就是民政局说自己没有强制执法权的原因。但是，《收养法》的初稿是主要是谁起草的？民政部。
对于弃婴问题，从源头上看，也暴露出基础福利制度的缺乏，尤其是未成年人医疗保障水平过低。我们《未成年人保护法》言之凿凿地规定未成年人特殊、优先保护，但是，在具体制度落实上体现的并不好。比如，我们的未成年人医疗保障制度远迟于成人医疗保障制度，直到今天，医疗保障水平都是低的，这导致一些家庭陷入抚养困境，这也是很多遗弃行为发生的主要原因。
流浪未成年人保护的认识局限
南都：流浪未成年人保护又暴露什么问题呢？
张文娟：在对困境儿童的帮助上，我们喜欢用“救助”而不是“福利”一词，因为救助往往是可做可不做，可快可慢的，而福利是公民的一项权利，也即政府的责任。现在儿童福利保障对象，主要限于机构抚养的弃婴、儿童和部分社会散居孤儿。对流浪未成年人，没有纳入儿童福利的保障对象，而只是作为救助的对象。
南都：为什么未成年人反复流浪？如何评价现有的政策？
张文娟：2011年8月，国务院办公厅公开发布《关于加强和改进流浪未成年人救助保护工作的意见》（下称《意见》）。提出“预防为主、标本兼治”的方针和“未成年人权益保护优先”、“救助保护与教育矫治并重”、“坚持源头预防和综合治理”、“坚持政府主导和社会参与”四个基本原则，在具体政策措施层面也有了很多较之以前更为科学的举措，尤其在源头预防方面，更加强调家庭的作用。
显然，此次国办《意见》的出台，意味着问题仍然非常严重。未得到根本解决，不是因为决策者的决心不够大，也不是因为投入的资源不够多，而是因为在相关制度设计上还没有彻底理顺。
长期以来，有两大传统认识局限制约了流浪未成年人的救助保护工作，一是侧重从城市管理的角度看未成年人流浪问题，将流浪未成年人救助保护制度看做是流浪乞讨人员救助制度的一部分；二是没有在未成年人福利制度框架下应对未成年人流浪问题。其实，这两个局限是一体两面，一旦从城市管理角度看待未成年人流浪问题，在制度设计上，就容易将其纳入到对流浪乞讨人员的管理制度中，从而挤压了在未成年人福利制度框架下解决这一问题的机会。
从牵头部门民政部现有的机构设置中，也可很明显地看到这一点。民政部有三个机构与未成年人保护有关，社会福利与慈善事业促进司儿童福利处、社会事务司生活无着人员救助管理处，以及中国儿童福利和收养中心，具体负责流浪未成年人救助保护工作的是生活无着人员救助管理处。
将流浪未成年人保护问题依托生活无着人员救助管理制度解决，而不是放在未成年人福利制度下解决，使得制度运行中面临着很多现实问题：对未成年人主动救助还是与对成年人一样遵从自愿原则？如果未成年人不愿意接受救助或要求离开怎么办？监护人带着未成年人流浪乞讨时如何处理？若无法查明身份怎么办？能够查明身份，但没有监护人怎么办？等等一些列问题。
归纳起来，流浪未成年人问题的解决主要涉及到六项工作：发现，临时监护，送回，流浪原因查明，监护指导、帮助或干预，未成年人长久安置。发现、临时监护和送回，主要由流入地政府承担，其他工作主要依赖流出地政府。从根源上预防和解决未成年人流浪的主要工作，显然责在流出地。但从城市管理入手解决未成年人流浪问题，导致工作重心和资源投入主要放在流入地，资源投入主要用于建救助保护机构和将流浪未成年人送回或反复送回。在预防层面，流出地往往不够积极，流入地则鞭长莫及。这就是反复流浪的原因。
政府的责任是支持和监督
南都：你认为中国儿童福利制度如何构建才更科学？
张文娟：其实还有一类困境儿童群体也是这些年悲剧发生率很高的，那就是儿童遭受家庭暴力，被父母打死、打残的案件。这类群体与上面的弃婴群体、流浪未成年人群体都面临的相同的困境，家庭出了问题，监护出了问题。
之所以出现这么多问题，而且悲剧总在以相同的形式重复，核心问题在于，现在没有就未成年人的养育在政府与家庭间进行合理的分工。细追问进一步的原因，恐怕还是政府不重视儿童养育的国家责任。孩子不仅仅是家庭的，还是国家、是民族的财富，甚至是人类的财富。所以，不能任由父母逾越法律，随意侵害。
具体而言，现有的儿童福利制度，保障的困境儿童范围过窄，而且存在部门分割、条块切割的现象，导致具体的操作机制漏洞百出，有限的资源不能形成合力。如何完善呢？
根据《联合国儿童权利公约》第18到20条，儿童福利制度的构建的基础是就儿童养育在家庭和政府之间确立责任界限，即父母要对儿童养育承担首要责任，但政府要在立法、行政、服务等方面支持父母更好养育儿童；在父母不称职或严重侵害儿童合法权益时，政府应该及时提供干预服务，并将儿童妥善安置。
简单说，对儿童养育，政府的责任有两点：支持和监督。
支持是为了不出现无奈的父母。我们要完善基础福利保障范围，如医疗保障，家庭教育指导，残疾家庭的特殊保障，托幼服务支持，贫困家庭的儿童养育补贴等，支持家庭更好地养育孩子。支持是监督的前提，政府该尽的责任都不尽，就很难去监督父母。比如，某个父母砸锅卖铁也凑不齐孩子的医疗费，如果把孩子遗弃在医院，国家如何有底气去追究这个父母的遗弃罪，这就是为什么实践中出现大量遗弃罪不被追究责任，或者警察一方面处罚父母，又同时给孩子捐款的无奈现象的原因。
监督是为了不出现嚣张的父母。要监督家庭是否合法尽职养育子女，对于因为不懂方法而侵害孩子权益的，要责令他们接受培训；对于那些严重不称职，如对孩子实施性侵害或者将孩子打成重伤、重残，要追究刑事责任，撤销监护资格。要设计一套机制，从举报、受理、调查、孩子的紧急安置，到司法干预程序的启动和孩子的长久安置，并且要实现无缝衔接。这套机制将会有助于我们第一时间发现弃婴，第一时间发现流浪未成年人，第一时间发现被家庭虐待的孩子，从而政府可以提早干预，悲剧发生率也将会大大降低。
