2012年1月24日，致诚公益律师张文娟接受财新网精英访谈，谈儿童福利制度问题。内容全文如下：
希望建立起可操作的跨部门儿童福利机制，实现各个部门之间的无缝衔接
财新记者 蓝方 实习记者 杨佳秋
2012初的兰考大火，引起社会各界对儿童福利制度的广泛关注。民政部在回应媒体采访时明确表示，将推动出台儿童社会福利条例，健全儿童福利保障体系。
事实上，对于儿童权利保护，中国并不缺乏法律制度。从签署联合国儿童权利公约，颁行《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》《义务教育法》等法律，到主管部门针对流浪儿童、孤儿、残疾儿童、留守儿童颁发的一系列文件，表面上已构成了一整套儿童福利制度体系。然而，无论是兰考大火、毕节五流浪儿殒命垃圾桶的悲剧，还是一系列家长或幼儿园老师的虐童事件，都揭示出这一套体系中的重重漏洞。
出台儿童福利条例究竟可以解决什么问题？应该如何重构中国的儿童福利体系？北京青少年法律援助与研究中心在2012年接受民政部委托，起草了《儿童福利条例》专家建议稿。日前，中心副主任张文娟就以上问题接受了财新记者专访。
财新记者：在去年的毕节事件、今年的兰考事件发生之后，社会各界都在呼吁建立儿童福利制度，民政部门也表示将推动儿童福利条例出台。中国现行儿童权利法律保障体系，究竟存在哪些问题？
张文娟：中国的儿童福利保障体系就像一口破锅，到处都是洞，一次次触碰底线。法律体系存在的最大问题，还是缺乏顶层设计。对儿童权利保护的相关规定散落在不同部门的不同的措施体系里。
纵观这些年来有关儿童权利的案件，集中在三类：弃婴、流浪儿童，和受虐待儿童。三类案件的发生率非常高。这样的案件，在每个国家都会发生，但每次发生后，我们在制度上没有予以回应和反省，让人看不到这样一些悲剧减少的希望。
例如弃婴。中国现在90%以上的弃婴都是病残儿童。他们之所以被抛弃，一个深层的原因就是医保政策的支持不足。中国的医保体系是从城镇职工起步，然后才有了新农合，以及城市对“一老一小”的保障。对儿童的支持明显滞后，其中对新生儿的保护不足，孕期筛查和畸形预防的家庭指导和培训也存在很多漏洞。
这些孩子被遗弃、转移到福利院，还是要政府出钱给他们治病。而如果事前医保体系就能够对这些困境家庭有充足的支持，家人可能就不会遗弃孩子。
再说流浪儿童。孩子为什么流浪？一般是三个原因。一个是亲子关系出了问题，孩子离家出走；二是事实上无人抚养的孩子；三是孩子为了逃避家庭暴力而流浪，事实上是家庭虐待问题的外在化。自“随手拍”解救流浪乞讨儿童的行动后，政府部门对流浪儿童加大了投入，这些钱到底用在了什么地方，又有多少用在了孩子身上，是值得追问的。用来在城市建机构、扩编制不是解决问题的出路。儿童为什么会反复流浪？根源在于家庭。
家庭虐待则是最难处理的一类案件。社会爱心人士非常难介入。看到有家长虐待孩子的，普通人能上去说“这孩子我带走”？尽管《未成年人保护法》规定可以举报，但举报给谁？谁来处理？对严重不称职的父母，法律也说了可以撤销监护权。但是谁来申请，谁来起诉？撤消了监护权孩子又该谁来养？现在中国的收养制度里面，并没有包括被剥夺监护权的儿童收养问题。
我研究过美国有关受虐儿童的保护。十九世纪的时候，美国也没有相应的机制，由私人介入干预虐童问题。例如发现儿童受虐，强行将孩子带走送医等。但随后，美国逐渐形成了一整套机制，发现虐童案件后，有专门的儿童保护局介入，有一套体系化的干预服务机制和儿童安置机制。而中国到了21世纪，对儿童受虐问题还是睁一只眼闭一只眼。
财新记者：当前呼吁出台儿童福利条例，可能解决这一系列问题吗？
张文娟：单纯民政部出一个规章肯定不能解决这些问题。我们一直希望能够出台儿童福利法，每年都在通过人大代表和政协委员提起相关的提案或议案。但推动立法难度较大，更为现实的策略是先推动国务院出台一个行政法规。
我们希望在国务院的行政法规中，能够建立起具体、可操作的跨部门儿童福利机制，实现各个部门之间的无缝衔接。
财新记者：你们呼吁建立的究竟是一个什么样的机制？
张文娟：家庭是儿童的最佳养育场所。政府的责任是对家庭养育进行支持和监督。不出现无奈的父母，不出现嚣张的父母，让每个孩子都能在家庭中成长，成为积极而负责任的新一代。
我们认为，一套儿童福利保护机制，应该包括这么几块内容：首先是对高风险家庭的动态监测机制，其次是对侵犯儿童权利行为的发现举报机制，然后是举报后的回应机制，包括对侵权人的处理，对儿童的临时安置和长期安排。
还是以三类案件为例。
对于弃婴，第一发现人发现后，有强制报告义务，必须向公安报警。因为遗弃已是犯罪行为，公安在立案侦查、寻找孩子生父母的同时，要启动对孩子的临时安置机制。这包括首先要将孩子送到医院观察，民政、卫生、公安部门应协调建立起相应的定点安置医院，由财政埋单。
观察期或相应的治疗结束后，孩子应该被送至福利院进行临时监护。与此同时，公安部门对生父母查找，也应该明确具体的程序和法律后果。未能找到生父母，公安机关出具侦查终结报告，把孩子的监护资格转移到国家。此后再由民政部门代表国家启动相关的收养程序，为孩子寻找收养家庭。
对于流浪儿童，也是第一发现人报警，警方出面调查孩子的流浪原因。如果孩子是犯罪行为的受害人——例如被拐卖、被犯罪集团控制，警方则采取行动打击犯罪、解救孩子回家。如果是因为亲子关系、家庭暴力而流浪，则要启动来源地的干预机制。包括将孩子安置在庇护所，或由寄养家庭临时寄养，对父母、监护人做培训教育和评估等，而不是简单地把孩子送回家就完了。
对于受虐儿童，对重点家庭的动态监测非常重要。例如酗酒、吸毒、有精神病史、孩子可能事实上无人抚养的家庭，政府部门应该掌握动态情况。孩子受到家庭虐待，老师、邻居、社区干部要有强制报告义务。警方要调查父母到底有无虐待行为，同时孩子被带离到庇护场所。对于严重失职的父母，民政部门要启动司法干预程序，对孩子长期生活做出安排。
财新记者：建立这样一整套体系是否现实？例如要配置社工，建立庇护所和福利机构，整合行政资源，投入想必巨大。尤其是各个部门之间，具体的职权究竟应该如何划分？
张文娟：现在有关儿童权利保护的职责，散落在各个部门。要整合成立统一的儿童保护局比较困难。我们的建议是，至少应该将民政部的儿童福利处升格为儿童福利司或儿童福利局，这样在地方上建立相应的儿童福利处、科，对相关的事务做协调。
在社区建立监测系统、儿童社工体系其实并不难。每个社区，现在有计生专干、社保就业的专干，为什么不能有儿童专干？与此同时，民政部门这些年也不断在加强专业社工的培养。以村委会、居委会为基础，培训专干人员，由他们搜集数据，监测高危家庭，是具有可行性的。
数据上报后，各地已有未成年人保护委员会或妇女儿童工作委员会这样一个多部门的协调机构，应该建立常设办公室，对相应信息进行汇总和备案。
关于报告义务，我们也研究了国外立法。发现在发达国家，由于儿童保护的观念深入人心，法律中不再强调，如果第一发现人发现了弃婴、流浪儿童，或者邻居、老师、社区社工发现虐童现象不报告会有什么样的惩罚措施。而在中国，大多数人还没有形成这样的概念。是不是可以在治安管理处罚法里设定相关责任，也是可以讨论的。
但更重要的是，要建立对公民报告的回应机制，这有利于调动公民举报的积极性。无论弃婴、虐童还是流浪儿童，都与违法犯罪有一定的关系，所以第一时间由警方回应，强化警察的调查职能是应该的。我们也建议，公安部的“打拐办”，应转型为“未成年人权益保护办公室”，实现未成年人保护的警察专门化，以更专业、有效的回应侵害未成年人权益的事件。实现公安机关未成年人保护的机构专门化，这是《未成年人保护法》的规定，法院和检察院在未成年人保护机构专门化方面已经远远走在了公安机关的前面。
公安出警后，对于孩子们的临时安置，我们并不建议先着急建很多庇护所。需求量究竟有多大，现在还不好预测。关键是建立机制，让民间的力量也有参与平台。福利设施不足的地方，政府完全可以购买民间组织服务，也可以发展寄养家庭。由专门的儿童福利处协调，对爱心家庭、民间组织开展相应的评估、筛选工作，派出社工，为儿童提供临时寄养等服务。
这一整套系统，其实并不需要花太多的钱去建机构、建编制。关键是我们要先建立机制，为孩子们编织起完善的保护网络。
记者点评：长期以来，中国的儿童福利保护缺乏一套可操作的制度体系。而发达国家经过多年的实践，早已形成了一整套以社区为基础的儿童福利保护机制，为中国提供了充足的经验。这一套体系在中国能否落地，关键还在于行政资源的衔接、整合，更在于从政府部门到社会，对儿童权益的真正重视。
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