2012年1月18日，财新网意见领袖板块刊登张文娟律师观点：儿童保护机制如何建立？原文如下：
张文娟：儿童保护机制如何建立？
【背景】由兰考火灾引发的儿童福利保护话题持续升温。如何重构中国的儿童福利体系，引起社会各界的广泛讨论。
事实上，中国并不缺乏儿童权利保护的法律。中国早已签署联合国儿童权利公约，法律层面亦有《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》《义务教育法》等多部法律。近年来，各部门还就孤儿、留守儿童、流浪儿童、残疾儿童等困境儿童群体出台专门的政策文件，如今年年初，五部门下发《关于加强义务教育阶段农村留守儿童关爱和教育工作的意见》，要求建立16周岁以下学龄留守儿童登记制度；2011年针对社会各界对流浪乞讨儿童的关注，国务院亦出台了《关于加强和改进流浪未成年人救助保护工作的意见》；2010年国办下发的《关于加强孤儿保障工作的意见》将儿童福利的保障对象从福利机构内的儿童扩展到部分社会散居孤儿，并确立最低养育标准。
但这些制度体系存在明显漏洞。兰考火灾后，民政部有关负责人向媒体表示，中国儿童救助保护体系还不尽完善：有些法规需要修订，如公民收养条件过高；相关法规宣传普及不够；孤儿、弃婴的发现、报案、移送的网络体系不够健全；多数县（市、区）没有专门的儿童社会福利机构等。
民政部门表示，下一步将推动出台儿童社会福利条例，健全儿童福利保障体系。
作为长期研究和关注未成年人权利保护的民间机构，北京青少年法律援助与研究中心在2012年接受民政部委托，完成了《儿童福利条例》专家建议稿的起草工作。
儿童福利条例究竟能解决哪些制度问题？能否为儿童编织起严密的保护网络？
北京青少年法律援助与研究中心（下称中心）副主任张文娟表示，仅靠一个民政部的一个规章肯定不能从根本上解决目前的困境儿童保护问题。她希望中国能出台《儿童福利法》，以实现对儿童权利保护的顶层设计。但目前看来，推动立法难度较大，更为现实的策略是先推动国务院出台一个行政法规。通过这样一个条例，先建立起对儿童保护的机制平台，实现各个部门之间的无缝衔接。
张文娟表示，发达国家在儿童保护机制上已有充足经验，值得中国借鉴。具体而言，一套儿童福利保护机制，应该包括对高风险家庭的动态监测机制，对侵犯儿童权利行为的发现举报机制，举报后的回应机制，即对侵权人的处理，对儿童的临时安置和长期安排。
有学者认为，由于中国有关儿童权利保护的职责，散落在各个部门，要落实儿童权利保护的相关制度，有必要整合资源，成立统一的儿童福利部门。张文娟认为，要实现如此大规模的机构整合，目前看来还比较困难。她的建议是，至少应该将民政部的儿童福利处升格为儿童福利司或儿童福利局，这样在地方上建立相应的儿童福利处、科，对相关的事务进行协调。
对于在社区建立监测系统、儿童社工体系，张文娟认为其实并不困难。每个社区，现在有计生专干、社保就业的专干，“为什么不能有儿童专干？”与此同时，民政部门这些年也不断在加强专业社工的培养。她认为，以村委会、居委会为基础，培训专干人员，由他们搜集数据，监测高危家庭，是具有可行性的。
社区数据上报后，由于各地已有未成年人保护委员会或妇女儿童工作委员会这样一个多部门的协调机构，张文娟建议上述两协调机构整合成一个协调机构，并建立常设办公室，对相应的信息进行汇总和备案。
一方面建立基本数据信息，另一方面一旦发现有侵犯儿童权利的行为——如发现家长虐待孩子，在街头发现弃婴或者流浪儿童等，张文娟认为要建立起公民的强制报告义务。不过，通过研究国际立法，张文娟发现，在发达国家，由于儿童保护的观念深入人心，法律中并不强调，如果第一发现人发现了弃婴、流浪儿童，或者邻居、老师、社区社工发现虐童现象不报告会有什么样的惩罚措施。而在中国，大多数人还没有形成这样的概念。张文娟认为，在治安管理处罚法里设定一定的责任，也是可以讨论的。
但她认为更重要的是，要建立对公民报告的回应机制，以鼓励公民参与举报。无论弃婴、虐童还是流浪儿童，都与违法犯罪有一定的关系，所以第一时间应由警方回应，强化警察的调查职能。她介绍，中心也在建议，公安部的“打拐办”应转型为“未成年人权益保护办公室”，实现公安机关未成年人保护的机构专门化，这是《未成年人保护法》的规定，法院和检察院在未成年人保护机构专门化方面已经远远走在了公安机关的前面。
公安出警后，对于孩子们的临时安置，张文娟并不建议先着急建庇护所。庇护所的需求量究竟有多大，现在还不好预测。她认为关键是建立机制，让民间的力量也有参与的平台。福利设施不足的地方，政府完全可以购买民间组织的服务，也可以发展寄养家庭。由专门的儿童福利处协调，对爱心家庭、民间组织开展相应的评估、筛选工作，派出社工，为儿童提供临时寄养等服务。
在张文娟看来，这一整套系统，其实并不需要花太多的钱去建机构、建编制。“关键是我们要先建立机制，为孩子们编织起完善的保护网络。”■
（财新记者 蓝方 采写）
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